公共政策創(chuàng)新和政府管理創(chuàng)新是現(xiàn)代行政管理、公共管理的基本工具?！罢芾怼庇袕V義和狹義之分，廣義的政府管理是指管制性管理和服務(wù)性管理的總和，狹義的政府管理僅指管制性管理。本文主要是在狹義層面使用政府管理這個(gè)概念。政策創(chuàng)新是對(duì)公共政策本身的要件進(jìn)行更新，管理創(chuàng)新則是對(duì)政府本身的要件進(jìn)行更迭，兩者往往都是分別進(jìn)行的——分而析之、分而置之、分而用之，不相交織。為了追求更加有效的政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，急需展開跨學(xué)科、融合性研究。[1]

　　自2013年中國政府實(shí)施促進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”(以下簡(jiǎn)稱“雙創(chuàng)”)的政府行為以來，國務(wù)院及有關(guān)部門出臺(tái)了一系列支持“雙創(chuàng)”的政策舉措。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2013年初至2015年底，在3年時(shí)間內(nèi)共密集頒布63份政策性文件，其中國務(wù)院出臺(tái)的文件20件(含國務(wù)院辦公廳文件)，國務(wù)院相關(guān)部門出臺(tái)的文件43件(含國務(wù)院部門辦公廳文件)。[2]綜合來看，這些文件有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出的，“雙創(chuàng)”要注重實(shí)效，提高政策的協(xié)調(diào)性和針對(duì)性，把“雙創(chuàng)”與簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來。[3]李克強(qiáng)總理認(rèn)為，“雙創(chuàng)”是“管理模式的最大創(chuàng)新”。[4]筆者理解，這個(gè)“最大創(chuàng)新”就是將公共政策創(chuàng)新與政府管理創(chuàng)新進(jìn)行有機(jī)融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)疊加式創(chuàng)新。

　　中國的公共政策創(chuàng)新可以歸納為三種模式，即解構(gòu)型、轉(zhuǎn)軌型和整合型。[5]研究和掌握“雙創(chuàng)”政策創(chuàng)新的不同模式，有助于理解政策創(chuàng)新的意義和價(jià)值，有助于研判政策創(chuàng)新的路徑和方式，有助于選擇政策創(chuàng)新的時(shí)空窗口和策略路徑，有助于找準(zhǔn)政策創(chuàng)新的落地機(jī)遇并適時(shí)加大力度。

　　促進(jìn)和支持“雙創(chuàng)”的政策性文件始于2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(國辦發(fā)[2013]87號(hào))。但正式提出“雙創(chuàng)”概念是在2014年9月夏季達(dá)沃斯論壇上由李克強(qiáng)總理宣布的。2015年3月，李克強(qiáng)在與起草政府工作報(bào)告的班子座談時(shí)總結(jié)2014年在經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，就業(yè)不減反增，城鎮(zhèn)新增就業(yè)達(dá)到1300多萬，認(rèn)為這就是得益于“雙創(chuàng)”新引擎釋放的新動(dòng)力，決定把“雙創(chuàng)”寫入《政府工作報(bào)告》。[6]于是，2015年3月《政府工作報(bào)告》第一次將“雙創(chuàng)”作為一項(xiàng)重大的國家政策提了出來。

　　政策的解構(gòu)型創(chuàng)新是立足于分解、消解、消除原有政策的弊病，破舊、除陳，使政策中與當(dāng)下環(huán)境和實(shí)務(wù)不兼容的規(guī)定得以清減。2015年初，國務(wù)院宣布，從本年度起用3年時(shí)間，對(duì)新中國成立以來的國務(wù)院文件進(jìn)行全面清理，國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于宣布失效一批國務(wù)院文件的決定》中指出，此次清理的目的在于進(jìn)一步促進(jìn)“雙創(chuàng)”，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，加快建設(shè)法治政府。2015年底，國務(wù)院宣布此前發(fā)布的489件文件失效。解構(gòu)型創(chuàng)新不僅表現(xiàn)在對(duì)以前頒布政策的即時(shí)性解構(gòu)，甚至表現(xiàn)為前瞻性解構(gòu)。在“雙創(chuàng)”的政策體系中，第一次采用了“日落條款”，對(duì)政策的終止生效日期做出規(guī)定。1976年，美國科羅拉多州通過了世界上第一個(gè)“日落法”，該法律對(duì)一項(xiàng)計(jì)劃或一個(gè)規(guī)章規(guī)定一個(gè)日期，到了這個(gè)日期，該計(jì)劃或規(guī)章除非再次得到批準(zhǔn)，否則就此失效。根據(jù)OECD的調(diào)查報(bào)告，OECD大多數(shù)成員國都宣稱自己采用了日落條款。中國此前未采取日落條款。如新頒布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號(hào))中規(guī)定“本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期八年”。即該文件在八年后自動(dòng)解構(gòu)，無需另行發(fā)文。

　　任何一個(gè)轉(zhuǎn)軌國家都需要對(duì)政策進(jìn)行轉(zhuǎn)軌型創(chuàng)新，發(fā)達(dá)國家也經(jīng)常出現(xiàn)某些領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)軌型創(chuàng)新，但中國在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的情況下，政策的轉(zhuǎn)軌型創(chuàng)新有其特殊性，“雙創(chuàng)”政策在很多方面彰顯了政策的轉(zhuǎn)軌型創(chuàng)新，其中稅收政策的創(chuàng)新便是典型。國務(wù)院出臺(tái)了一系列促進(jìn)“雙創(chuàng)”的稅收優(yōu)惠政策，范圍之廣、力度之大，前所未有。稅收優(yōu)惠范圍涵蓋了多類型企業(yè)、科研院所、非營利性組織及失業(yè)人員等，并將一些新興業(yè)態(tài)納入稅收優(yōu)惠范疇;規(guī)定了創(chuàng)新電子化稅收管理、推廣網(wǎng)上辦稅服務(wù);同時(shí)還實(shí)施了促進(jìn)“雙創(chuàng)”的補(bǔ)貼政策和獎(jiǎng)勵(lì)政策。目前，正在形成全方位、多層次、立體式的稅收政策創(chuàng)新體系。

　　重大的政策創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要將社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方面的政策要素加以整合考量，形成整體化、協(xié)同性創(chuàng)新?？v觀國務(wù)院頒布的促進(jìn)“雙創(chuàng)”政策文件，將經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、人才政策等加以整合，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體各個(gè)相關(guān)方面提出相互協(xié)同的要求，是一個(gè)鮮明的特色。整合型政策創(chuàng)新，源于改革整體推進(jìn)和信息化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需要。在促進(jìn)“雙創(chuàng)”的政策措施中，從整合現(xiàn)有行政職能部門到整合商業(yè)資源，共同推動(dòng)電子商務(wù)發(fā)展;從支持專業(yè)化的研發(fā)服務(wù)，到整合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)資源，支持建設(shè)創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)鏈條;從經(jīng)濟(jì)要素的整合到政府公共服務(wù)體系的融合;從政務(wù)公開到公共數(shù)據(jù)資源的開放;從常態(tài)政策，到突發(fā)事件公共政策……開放、整合、跨界、并購、重組，成為整合型政策創(chuàng)新的基本內(nèi)容。

　　整合型政策創(chuàng)新的另一個(gè)手段是協(xié)同。“雙創(chuàng)”政策從規(guī)定政府部門之間協(xié)同辦理政務(wù)事項(xiàng)，到增強(qiáng)各項(xiàng)監(jiān)管的協(xié)同性;從深化企業(yè)電子商務(wù)應(yīng)用，到促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)科技服務(wù)聯(lián)盟;從加強(qiáng)政府組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，到動(dòng)員社會(huì)力量參與，形成上下左右聯(lián)動(dòng)的協(xié)同格局……政策的協(xié)同創(chuàng)新貫穿于“雙創(chuàng)”政策文件的始末?！半p創(chuàng)”文件中部門最多的一個(gè)文件是由商務(wù)部等19部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)的意見》，對(duì)部際間配合以及各部門貫徹落實(shí)分別提出了具體要求。[7]

　　政府管理創(chuàng)新是各級(jí)政府及其職能部門為了適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化和新的管理要求而對(duì)自身的管理方式、運(yùn)行機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面做出的創(chuàng)造性調(diào)整和變革。[8]

　　政府管理方式和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新包括六種類型，即轉(zhuǎn)換式、交換式、強(qiáng)制式、反應(yīng)式、自發(fā)式、倒逼式。[9]總的看，就是將傳統(tǒng)管理方式與現(xiàn)代服務(wù)方式結(jié)合，實(shí)現(xiàn)由直接、微觀干預(yù)管理方式為主向間接、宏觀管理方式為主轉(zhuǎn)變，由單純行政性的管理方式向綜合運(yùn)用多種手段轉(zhuǎn)變，由管制方式、強(qiáng)制性管理方式、封閉型管理方式為主向服務(wù)方式、合作和互動(dòng)管理方式、開放和共享管理方式轉(zhuǎn)變。

　　與“雙創(chuàng)”相伴隨的簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)際上不僅是權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，也是管理方式和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，為社會(huì)生活帶來了便利，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入活力。李克強(qiáng)總理在2013年上任之初即承諾，本屆政府要將國務(wù)院各部門的1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)砍掉三分之一，結(jié)果只用2年時(shí)間就完成了5年的目標(biāo)。3年來，國務(wù)院部門共取消或下放行政審批事項(xiàng)800多項(xiàng)。

　　政府對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng)，是通過社會(huì)管理和公共服務(wù)的流程、程序來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)業(yè)務(wù)流程和行政程序不能滿足管理和服務(wù)需要的時(shí)候，就必須進(jìn)行再造、優(yōu)化。在國家“雙創(chuàng)”政策的鼓勵(lì)下，公眾和企業(yè)投身創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，遇到了政府業(yè)務(wù)流程和行政程序的障礙：科層制機(jī)構(gòu)健全但整體機(jī)能退化，公眾的需求增長(zhǎng)而政府職能部門自我利益膨脹、專業(yè)化程度提高而綜合服務(wù)能力減退;公眾接觸多點(diǎn)化和政府職能部門專業(yè)化的趨勢(shì)導(dǎo)致跨部門的流程無人應(yīng)答，政府的子服務(wù)流程間缺乏面向公眾的管理流程的橫向調(diào)度，產(chǎn)生管理真空。政府管理創(chuàng)新是要在反思傳統(tǒng)行政流程弊端的基礎(chǔ)上，摒棄以任務(wù)分工與計(jì)劃控制為中心的工作流程設(shè)計(jì)觀念，打破政府部門內(nèi)部傳統(tǒng)的職責(zé)分工與層級(jí)界限，實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃性、串聯(lián)性、部門分散性、文件式工作方式向動(dòng)態(tài)化、并聯(lián)化、部門集成化的轉(zhuǎn)變，建立以問題診斷為前提，以解決各種社會(huì)問題為宗旨的服務(wù)流程模式。[10]在“雙創(chuàng)”管理中，政府從四個(gè)方面改進(jìn)流程和程序：取消無效流程;改造碎片化流程;厘清模糊流程;打破“死結(jié)”流程，如讓居民提供“我媽是我媽的證明”，對(duì)此，一些地方政府通過流程再造和程序改進(jìn)，解開“死結(jié)”，提高行政效能。[11]

　　信息時(shí)代行政網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，政府治理顯露出網(wǎng)絡(luò)化、彈性化、平等化、民主化、實(shí)時(shí)互動(dòng)、智能辦公和服務(wù)導(dǎo)向的革命性特質(zhì)。[12]在實(shí)施“雙創(chuàng)”政策的進(jìn)程中，以電子政務(wù)為引領(lǐng)的信息化治理方式得到泛化。從理論上講，電子政務(wù)將政府組織結(jié)構(gòu)、制度、方式和文化等要素通通轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性的數(shù)據(jù)，使得決策方式、組織管理、目標(biāo)管理、績(jī)效管理、過程控制可以按照治理現(xiàn)代化的要求和行政價(jià)值導(dǎo)向來設(shè)定或改善。然而，在現(xiàn)實(shí)中的政府組織與信息技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的自然邏輯之間并不總是對(duì)應(yīng)的，而是呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牟淮_定性。大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)于政府管理提供了千載難逢的機(jī)遇，國家為發(fā)展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和技術(shù)、實(shí)施大數(shù)據(jù)支撐決策和公共治理專門制定了66條政策，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新管理模式，構(gòu)建信息共享的系統(tǒng)，推進(jìn)各類信息平臺(tái)無縫對(duì)接，打破機(jī)構(gòu)間職能壁壘和信息孤島，增強(qiáng)政府對(duì)環(huán)境的反應(yīng)和適應(yīng)能力。這一創(chuàng)新，加速了政府信息化建設(shè)速度。

　　三、政策和管理疊加式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)

　　政策和管理疊加式創(chuàng)新與以往的創(chuàng)新，就結(jié)構(gòu)性而言，關(guān)鍵的區(qū)別是在革故鼎新中，以“鼎新”為核心，以創(chuàng)新引領(lǐng)改革，而不是以“革故”為核心，以革故引領(lǐng)的創(chuàng)新?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，我們可以把政策和管理疊加式創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)界定為以創(chuàng)新為核心的改革格局。一是建立高層次的決策和推進(jìn)機(jī)制。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組對(duì)“雙創(chuàng)”實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，“雙創(chuàng)”政策和管理在決策、組織、協(xié)調(diào)、推進(jìn)的全過程創(chuàng)新，并配套推進(jìn)行政管理體制、財(cái)稅體制、投融資體制、國有企業(yè)制度、基本公共服務(wù)體系、干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系等方面的頂層系統(tǒng)性創(chuàng)新。二是確保創(chuàng)新沿著規(guī)范化、法治化軌道發(fā)展。推進(jìn)“雙創(chuàng)”在立法、執(zhí)法、行政的均衡發(fā)展，從注重破除舊法向創(chuàng)新法律體系轉(zhuǎn)變，從追求立法數(shù)量向提高立法質(zhì)量、強(qiáng)化法律執(zhí)行效果轉(zhuǎn)變。三是尊重地方首創(chuàng)，發(fā)揮主動(dòng)精神。及時(shí)把地方好的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國家政策，使之在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。以社會(huì)需求為導(dǎo)向，將政府部門提出創(chuàng)新舉措改為社會(huì)公眾給政府創(chuàng)新確定主題，更精準(zhǔn)、更精細(xì)地清除阻礙“雙創(chuàng)”的“節(jié)點(diǎn)”。四是全面建立政府問責(zé)制度，完善督察督辦制度、績(jī)效考核體系、責(zé)任追究機(jī)制，增強(qiáng)政策和政府管理的執(zhí)行力。

　　(二)“放管服”三維向度

　　“放管服”是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱。[13]從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加采用的是“放管服”三維向度同步推進(jìn)的方法，較之以往政策與管理、下放權(quán)力與加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)分別進(jìn)行的創(chuàng)新，有著結(jié)構(gòu)性差異?！昂?jiǎn)政放權(quán)”的維度指向的是中央政府及其部門、省級(jí)政府及其部門收縮執(zhí)行權(quán)、增加決策權(quán)，重點(diǎn)解決科學(xué)、民主、依法決策的問題;“放管結(jié)合”的維度指向的是增加執(zhí)行權(quán)，重點(diǎn)解決決策的執(zhí)行更加順暢的問題;優(yōu)化服務(wù)的維度指向的是增加監(jiān)督權(quán)，重點(diǎn)解決政府服務(wù)對(duì)象更有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的問題。在傳統(tǒng)體制下，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者關(guān)系是混沌的，很多政府部門既當(dāng)決策者，又當(dāng)執(zhí)行者，還負(fù)責(zé)監(jiān)督。通過分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同層級(jí)政府、不同政府機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立行使，形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)在理論和實(shí)踐上形成分權(quán)制衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的態(tài)勢(shì)，既實(shí)現(xiàn)了“權(quán)力分置”，有利于解決權(quán)力過度集中的問題，又實(shí)現(xiàn)了“三管齊下”，有利于提高政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的協(xié)同性、系統(tǒng)性，在審批制度改革、減少事前監(jiān)管的同時(shí)，承擔(dān)起事中事后監(jiān)管的責(zé)任，在優(yōu)化政府公共服務(wù)上拓展內(nèi)涵、創(chuàng)新方式。[14]

　　通常情況下，公共政策主要針對(duì)系統(tǒng)性問題的解決和在本體系內(nèi)實(shí)施的問題，政府管理主要指向本級(jí)政府內(nèi)部和部門管轄的領(lǐng)域。政策和管理各有其優(yōu)勢(shì)，也各有其不足。政策的阻滯現(xiàn)象往往與政策受到來自體制內(nèi)的抵抗有關(guān)，與政策受眾無法參與政策制定和執(zhí)行有關(guān);管理的不作為、不到位現(xiàn)象往往與管轄職能的“條塊分割”、管理范圍的劃地為牢有關(guān)，與組織扁平化不夠有關(guān)。政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加，彌補(bǔ)了政策和管理各自的缺失，形成了上下耦合的格局，有助于實(shí)現(xiàn)上下左右形成聯(lián)動(dòng)的合力。在國務(wù)院頒發(fā)的多個(gè)關(guān)于“雙創(chuàng)”的文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化部門協(xié)同和上下聯(lián)動(dòng)”，“推動(dòng)建立部門間、上下間工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成統(tǒng)一部署、分工負(fù)責(zé)、合力推動(dòng)、層層落實(shí)的工作格局?！盵15]而上下左右耦合的行政管理機(jī)制只有在政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加的狀態(tài)下才可能實(shí)現(xiàn)。

　　四、政策與管理疊加式創(chuàng)新的功能

　　(一)政策的體內(nèi)擴(kuò)散效應(yīng)和體外放大效應(yīng)雙增高，而執(zhí)行剛性有所降低

　　政策擴(kuò)散又叫政策轉(zhuǎn)移，是政策創(chuàng)新的一種重要形式，主要通過政策取得一定效果和經(jīng)驗(yàn)試點(diǎn)后向更大范圍推行和實(shí)現(xiàn)，即經(jīng)由特定的渠道，在政府內(nèi)外傳播，由個(gè)別到一般、由典型到普及、由局部到整體，不局限于個(gè)別部門、地區(qū)、層級(jí)，而實(shí)現(xiàn)整體治理水平提高。[16]政策的擴(kuò)散又可分為體內(nèi)擴(kuò)散、體外擴(kuò)散和體內(nèi)外擴(kuò)散。體內(nèi)擴(kuò)散是在政府系統(tǒng)中擴(kuò)散，如某項(xiàng)政策本來是針對(duì)政府特定部門的規(guī)定，卻被其他部門采用實(shí)行。體外擴(kuò)散是在政府系統(tǒng)之外的擴(kuò)散，如社會(huì)組織、社區(qū)等非政府機(jī)構(gòu)仿效實(shí)施原本作為政府的政策。體內(nèi)外擴(kuò)散則是上述兩種擴(kuò)散的同時(shí)發(fā)生?！半p創(chuàng)”政策創(chuàng)新在與政府管理創(chuàng)新疊加后，所產(chǎn)生的擴(kuò)散效應(yīng)非常明顯。體內(nèi)擴(kuò)散表現(xiàn)在政府各個(gè)部門、各個(gè)層級(jí)紛紛行動(dòng)，貫徹落實(shí)國務(wù)院的政策，制定具體政策措施。如國務(wù)院規(guī)定了政府部門要公布“權(quán)力清單”，在實(shí)施過程中各地方和部門從公布“權(quán)力清單”擴(kuò)展到公布“責(zé)任清單”、“負(fù)面清單”等，演變?yōu)椤八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”。[17]體外擴(kuò)散效應(yīng)倍增，簡(jiǎn)政放權(quán)改革有力地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。如商事制度改革，促進(jìn)了新增市場(chǎng)主體快速增長(zhǎng)，2015年全國新登記市場(chǎng)主體比上年同期增長(zhǎng)14%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)連續(xù)三年保持在1300萬人以上。[18]

　　與政策的擴(kuò)散放大效應(yīng)增大相伴相生的另一個(gè)現(xiàn)象則是政策的執(zhí)行剛性降低，即下級(jí)對(duì)上級(jí)頒布的政策不執(zhí)行或簡(jiǎn)單地照抄照轉(zhuǎn)，沒有結(jié)合實(shí)際加以執(zhí)行。2014年以來，國務(wù)院多次派出督查組，對(duì)政策不執(zhí)行、落實(shí)不到位、政策發(fā)揮作用不夠的問題進(jìn)行督促檢查，對(duì)包括地廳級(jí)在內(nèi)的900多名干部予以問責(zé)。不僅地方政府出現(xiàn)執(zhí)行不力的問題，中央政府的部門也有類似情況發(fā)生。李克強(qiáng)總理在2016年2月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議說，“我前兩天點(diǎn)名批評(píng)了幾個(gè)部門工作拖拉的問題。各部門的工作今后決不能再拖拖拉拉!”[19]

　　這是一個(gè)難以理解的問題。政策執(zhí)行剛性降低，為什么卻能導(dǎo)致政策的擴(kuò)散效應(yīng)放大?研究表明，主要原因是“雙創(chuàng)”政策自身的功能強(qiáng)大、體外擴(kuò)散明顯?！半p創(chuàng)”政策的功能強(qiáng)大，有數(shù)據(jù)顯示，截至2015年10月國務(wù)院和各地政府針對(duì)“雙創(chuàng)”發(fā)布的政策措施已超過2000條。[20]這些政策與作為供給側(cè)改革的重大措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)力很強(qiáng)大，目前中國新興產(chǎn)業(yè)占GDP的比重達(dá)到了8%。在中央政府強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)下，通過“雙創(chuàng)”，在培育新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)方面有很大空間、很大作為，它的引擎作用已經(jīng)表現(xiàn)出來?！半p創(chuàng)”政策體外擴(kuò)散明顯，不僅讓中小企業(yè)充滿活力，也激發(fā)了“人”的創(chuàng)新潛能和創(chuàng)業(yè)熱情。創(chuàng)業(yè)者活躍，社會(huì)氛圍、融資環(huán)境、人才結(jié)構(gòu)匯聚成有利于“雙創(chuàng)”政策施行的動(dòng)力，在一定程度上延續(xù)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的慣性動(dòng)能，突破了體制機(jī)制和制度的束縛和桎梏。政策的選擇性執(zhí)行雖然具有很強(qiáng)的負(fù)面效應(yīng)，但在特殊情況下也會(huì)產(chǎn)生正面效果。比如在固定資產(chǎn)投資、引進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目等行政性行為風(fēng)險(xiǎn)增大的情況下，部分官員集中精力選擇風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的“雙創(chuàng)”政策進(jìn)行有效執(zhí)行，使得一個(gè)時(shí)期“雙創(chuàng)”政策落實(shí)效果比較好。但是，這并不能改變綜合性、結(jié)構(gòu)性改革政策的執(zhí)行剛性降低的事實(shí)。

　　(二)行政資源減少，管理日趨強(qiáng)化，創(chuàng)新動(dòng)力有所降低

　　管理的資源減少是指政府一部分傳統(tǒng)的行政管理權(quán)力取消，導(dǎo)致管理日趨強(qiáng)化，政府在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，雖然以“放管結(jié)合”的方式加大了監(jiān)管力度，但行政資源本身無疑在總量上趨于減少。由于長(zhǎng)期以來政府部門在一定程度上習(xí)慣于用行政審批履行政府職能，行政審批項(xiàng)目取消后，有的公務(wù)員感到不習(xí)慣了，不知道該干什么、怎么干。

　　在行政資源減少的背景下，政府管理是不是呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)呢?恰恰相反，管理弱化的趨勢(shì)反而變小了，尤其是在公共安全監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、就業(yè)服務(wù)管理等領(lǐng)域，呈現(xiàn)管理強(qiáng)化趨勢(shì)。這與減少行政資源的同時(shí)，充實(shí)監(jiān)管力量，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任有直接的關(guān)系;與建立事后評(píng)估和專項(xiàng)報(bào)告制度，制定差別化指導(dǎo)和監(jiān)管措施有直接的關(guān)系;與提高政務(wù)公開水平，建立投訴舉報(bào)機(jī)制，運(yùn)用信息化監(jiān)管手段，建立信用監(jiān)督體系，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理有關(guān)。其實(shí)質(zhì)就是適時(shí)實(shí)施了管理創(chuàng)新，使得管理弱化趨勢(shì)得到遏制。這些都是在政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)的。

　　盡管由于管理創(chuàng)新疊加于政策創(chuàng)新之上，可以在一定程度上緩和行政資源減少、反腐力度加大后出現(xiàn)的不作為現(xiàn)象蔓延，但是，政府原創(chuàng)性的創(chuàng)新動(dòng)力明顯下降，復(fù)制式創(chuàng)新幅度也下降，成為不爭(zhēng)的事實(shí)。部門和地方頒布的落實(shí)方案，形式越來越完整，語言越來越規(guī)范，但是實(shí)際創(chuàng)新作用越來越弱，即使是最低層級(jí)制訂的落實(shí)方案都會(huì)與頂層方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級(jí)的操作性?！爸袊胤秸畡?chuàng)新獎(jiǎng)”在2015年評(píng)選中就出現(xiàn)了獎(jiǎng)項(xiàng)申報(bào)數(shù)量比兩年前減少三分之一現(xiàn)象。[21]政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加，本身就容易導(dǎo)致“過猶不及”，一項(xiàng)創(chuàng)新政策剛頒布、一個(gè)管理創(chuàng)新剛開始，第二個(gè)、第三個(gè)、第四個(gè)隨即連續(xù)出臺(tái)，下面來不及消化、理解和施行，效果必然難以令人滿意。新的政策、新的管理制度在執(zhí)行中需要一個(gè)消化過程，利益格局的改善也需要官員有一個(gè)適應(yīng)過程，國家治理體系、社會(huì)治理體系、思想文化體系，都很難馬上適應(yīng)新的需要。再則，頂層設(shè)計(jì)方案在執(zhí)行中有一定的“時(shí)滯效應(yīng)”和“條塊效應(yīng)”，整體謀劃需要克服碎片化執(zhí)行和短期性的行為，新制度的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮也需要時(shí)日。頂層方案是由作為“條條”的各職能部門執(zhí)行的，需要與這些部門的系統(tǒng)上下銜接，還需要與一級(jí)政府對(duì)接，在這個(gè)過程中都可能誘發(fā)執(zhí)行力下降的問題。

　　政策與管理之間是相互聯(lián)系、相互依存、相輔相成的關(guān)系，又是具有一定的相互制約、相互抵消的關(guān)系。政策創(chuàng)新力度大，則加強(qiáng)管理政策實(shí)施的行政手段減少，管理難度加大;管理創(chuàng)新力度大，則政策執(zhí)行的主觀隨意性加大，偏離政策原旨的風(fēng)險(xiǎn)增加。政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的強(qiáng)弱消長(zhǎng)、互相牽制，源于政府創(chuàng)新這一現(xiàn)代治理主題內(nèi)含的矛盾性。治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)合作、互動(dòng)，主張公共事務(wù)由利益相關(guān)者共同參與決策和管理。政策與管理的績(jī)效在傳統(tǒng)政府體制框架內(nèi)是一種正相關(guān)關(guān)系，政策的力度大、管理力度也大;而在現(xiàn)代治理體制框架內(nèi)，如果市場(chǎng)發(fā)育充分，制度完善，政策與管理的績(jī)效也呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。但是，在一個(gè)由傳統(tǒng)政府體制向現(xiàn)代治理體制轉(zhuǎn)型的特殊情境下，則可能產(chǎn)生負(fù)相關(guān)關(guān)系。政策與管理的績(jī)效取決于政府創(chuàng)新的階段，看政府所制定的政策內(nèi)容及過程是不是按照現(xiàn)代治理的要求，是由政府、公民、市場(chǎng)、社會(huì)組織等主體共同決定的，還是由某一方?jīng)Q定的，在前者的情況下政府和公眾等多元主體都可以看作地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的推動(dòng)者，那么政策和管理都可以順暢，在后者的情況下則正好相反。這一現(xiàn)象在同級(jí)政府和部門的關(guān)系中有表現(xiàn)，在上下級(jí)政府之間也有表現(xiàn)。同級(jí)政府和所屬部門之間政策創(chuàng)新與管理的矛盾主要是拖延時(shí)間和降低政策含量。2015年4月15日李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，嚴(yán)斥一些部委和地方文件運(yùn)轉(zhuǎn)流程繁冗、拖沓，據(jù)此，他對(duì)文件運(yùn)轉(zhuǎn)流程提出硬性要求。李克強(qiáng)還多次批評(píng)有關(guān)部門提出的減少行政審批事項(xiàng)的“含金量”不高。

　　在上下級(jí)政府之間，政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的矛盾主要表現(xiàn)在地方政府以轉(zhuǎn)發(fā)政策代替政策創(chuàng)新，以政策代替管理。“在復(fù)雜多樣的地方創(chuàng)新活動(dòng)中，地方政府是第一推動(dòng)集團(tuán)”。[22]地方政府如果由于對(duì)創(chuàng)新舉措認(rèn)識(shí)不到位，依法治國、依法行政能力不足，就會(huì)顧此失彼，創(chuàng)新了政策，疏于了管理;加強(qiáng)了管理，忽視了創(chuàng)新，甚至推諉扯皮，把省事的事情自己做，把麻煩的事推給其他部門。在國家全面提高治理制度化的背景下，一些公務(wù)員認(rèn)為依法辦事就是凡事都要找依據(jù)，沒有依據(jù)就不辦事、不創(chuàng)新，事事請(qǐng)示匯報(bào)，樣樣等領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，誘發(fā)畏縮情緒。這就扭曲了法制和創(chuàng)新的辯證關(guān)系，也走入了政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新對(duì)立起來的誤區(qū)。

　　五、政策與管理疊加式創(chuàng)新的態(tài)勢(shì)

　　政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加的實(shí)質(zhì)和目的，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在中國從政策主導(dǎo)型、管制型的行政體系到依法行政過程中，需要明確一個(gè)基本走向，這就是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。長(zhǎng)期以來，中國政府以政策為治理的基本策略，以管制為基本手段。政策的一個(gè)重要品格和優(yōu)勢(shì)是與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)性強(qiáng)。管制的一個(gè)重要特點(diǎn)是見效快，剛性強(qiáng)。在轉(zhuǎn)型國家，運(yùn)用政策和管制進(jìn)行治理，行政績(jī)效最高。但在進(jìn)入轉(zhuǎn)型期的后端，政策需要更多上升為法制，管制職能要轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能。政策上升為法制，就是增加制度性供給，提升制度化能力。管制職能與服務(wù)職能匹配，重點(diǎn)是增加公共服務(wù)供給，創(chuàng)新管制方式，把管理與服務(wù)統(tǒng)一起來，寓管理于服務(wù)之中。

　　制度性供給、制度化能力、公共服務(wù)供給、管理與服務(wù)結(jié)合的能力，都要求政府在推動(dòng)創(chuàng)新的過程中，將已經(jīng)取得創(chuàng)新效應(yīng)的政策和管理舉措穩(wěn)定、規(guī)范下來，不因外在環(huán)境的變化而變化，不因推動(dòng)者的意愿改變而改變，進(jìn)而能讓創(chuàng)新實(shí)踐持續(xù)運(yùn)行下去。事實(shí)上，政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新疊加的基本成果可以歸結(jié)為建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

　　法治政府和服務(wù)型政府是政府創(chuàng)新的最終模式，也是政府創(chuàng)新可持續(xù)性的保障，更是衡量政府創(chuàng)新績(jī)效的核心指標(biāo)。有學(xué)者對(duì)155個(gè)地方政府政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新案例進(jìn)行跟蹤研究，發(fā)現(xiàn)約五分之三的案例由于制度化能力欠缺而逐漸停滯，最終無以為續(xù)。而這些項(xiàng)目之所以缺乏可持續(xù)性，主要原因就在于地方政府的創(chuàng)新未納入法治化軌道，加之政府職能轉(zhuǎn)變不到位。地方政府創(chuàng)新的法治化不足、職能轉(zhuǎn)變能力較弱，除了其自身原因外，還同中央政府的制度供給、職能轉(zhuǎn)變有關(guān)?！霸圏c(diǎn)—推廣”是中國地方政府創(chuàng)新實(shí)踐一種較為流行的模式，它通過對(duì)創(chuàng)新探索中的不確定性進(jìn)行“試錯(cuò)”，當(dāng)試驗(yàn)失敗則在可控范圍內(nèi)隨時(shí)叫停，負(fù)面影響不會(huì)輻射到整個(gè)政治系統(tǒng)。然而，這種“試錯(cuò)”機(jī)制并沒有規(guī)定所有試驗(yàn)成功的創(chuàng)新探索都應(yīng)由中央層面得以全面推廣。于是，就會(huì)出現(xiàn)創(chuàng)新過程中中央政府制度供給能力不足、職能錯(cuò)位進(jìn)而潛在制約地方創(chuàng)新繼續(xù)深入推進(jìn)的困境。一些本應(yīng)由中央層面作出規(guī)范、指引或者說明的規(guī)章制度不能適時(shí)出臺(tái)，本不應(yīng)該由政府履行的職能還在履行，最終就會(huì)使地方政府創(chuàng)新處于左右搖擺、舉棋不定的尷尬狀況。[23]

　　法治政府、服務(wù)型政府不是各行其道的兩個(gè)體系，在治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中，同樣形成相互疊加的結(jié)構(gòu)和功能。研究這兩個(gè)政府模式的疊加，是另一篇文章的題目，但本文可以預(yù)測(cè)，當(dāng)政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加產(chǎn)生治國理政的巨大效益，同時(shí)克服政策創(chuàng)新與管理創(chuàng)新疊加的負(fù)面影響后，中國的法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)將開辟新征程，而這方面理論研究的價(jià)值也將進(jìn)一步凸顯。

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