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杭正亞：開標(biāo)前一天政策變了中標(biāo)還有效嗎
2026年05月22日 09:37 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 杭正亞
供應(yīng)商的投標(biāo)文件明明逐條響應(yīng)了招標(biāo)文件，卻被一份突然落地的新政策打了個措手不及，質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議隨之而來。這背后，招標(biāo)文件是否應(yīng)該修改、投訴是否成立、中標(biāo)是否有效、中標(biāo)后的承諾能否算數(shù)、評標(biāo)委員會又該如何履職，筆者認(rèn)為，此案頗值得探討。
基本案情
某公共資源交易中心（以下簡稱交易中心）于2025年8月29日發(fā)布G區(qū)政務(wù)服務(wù)中心物業(yè)管理服務(wù)招標(biāo)公告，招標(biāo)文件中明確“社保單位計提費(fèi)用：繳費(fèi)基數(shù)（≥4879）×繳費(fèi)比例（≥24.7%）≥1205.113”“社會保險繳費(fèi)基數(shù)不得低于省級人社部門現(xiàn)行文件規(guī)定，公積金繳存基數(shù)不得低于本市關(guān)于住房公積金繳存基數(shù)的相關(guān)規(guī)定”“法律法規(guī)或政策文件有更新或另有規(guī)定的，從其規(guī)定”“社保費(fèi)用不得低于本市最低標(biāo)準(zhǔn)，否則作無效投標(biāo)處理”。
9月18日，該省《2025年度社會保險有關(guān)基數(shù)的通知》（以下簡稱《社保基數(shù)通知》）發(fā)布，把職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)工資基數(shù)下限從原先的4879元調(diào)高到了4952元，從2025年1月1日起追溯執(zhí)行。
9月19日，交易中心按期組織開標(biāo)、評標(biāo)，D公司中標(biāo)。其投標(biāo)報價明細(xì)表中，社保費(fèi)用依然為“1205.12元/人/月”，計算公式為：繳費(fèi)基數(shù)（≥4879）×繳費(fèi)比例（≥24.7%）≥1205.113元，一切都與招標(biāo)文件要求一致。
9月24日，Y公司向交易中心質(zhì)疑稱，D公司未按《社?；鶖?shù)通知》規(guī)定進(jìn)行測算，請求取消D公司的中標(biāo)資格，從合格的供應(yīng)商中確定中標(biāo)人，追究相關(guān)專家未按政策規(guī)定評審的相關(guān)責(zé)任。交易中心于次日對Y公司作出答復(fù)稱，已在評審現(xiàn)場告知評標(biāo)委員會2025年度社會保險基數(shù)調(diào)整事宜，評標(biāo)委員會在審查了投標(biāo)文件中的社保情況后，一致認(rèn)定11家投標(biāo)供應(yīng)商報價通過。
9月28日，D公司與采購人簽訂政府采購合同，并于同月30日進(jìn)行現(xiàn)場交接，招標(biāo)文件要求的30名員工已全部到崗提供服務(wù)。Y公司于10月11日向G區(qū)財政局投訴。11月10日，D公司向采購人出具《承諾函》稱，將按照省現(xiàn)行規(guī)定繳納社保，若后續(xù)基數(shù)調(diào)增，將同步提高標(biāo)準(zhǔn)并自行承擔(dān)費(fèi)用。
2025年11月14日，G區(qū)財政局作出投訴處理決定書，認(rèn)定投訴事項(xiàng)部分成立，但不影響采購結(jié)果，決定繼續(xù)開展采購活動，駁回其他投訴。
Y公司向G區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，G區(qū)政府聽取Y公司意見，Y公司對G區(qū)財政局作出處理決定的職權(quán)和程序沒有異議，但堅(jiān)持主張“追究相關(guān)專家不履職的法律責(zé)任”的復(fù)議請求。2026年1月28日，G區(qū)政府作出行政復(fù)議決定，認(rèn)為處理決定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用依據(jù)正確、程序合法，維持處理決定。
爭議焦點(diǎn)
爭議一：開標(biāo)前一天新政策剛出爐，招標(biāo)文件要不要立刻修改？
第一種意見認(rèn)為，應(yīng)修改該項(xiàng)目招標(biāo)文件并通知。招標(biāo)文件是根據(jù)原政策編制的，供應(yīng)商如根據(jù)招標(biāo)文件要求的社保費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)下限編制投標(biāo)文件，不符合新政策，但既符合舊政策、又符合招標(biāo)文件，這樣的尷尬局面容易產(chǎn)生爭議。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)為避免爭議，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第三十一條第二款、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第二十七條的規(guī)定，對已經(jīng)發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的修改，并在原公告發(fā)布媒體上發(fā)布公告。由于修改的內(nèi)容影響投標(biāo)文件編制，應(yīng)當(dāng)順延提交投標(biāo)文件的截止時間，在新的投標(biāo)截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人。
第二種意見認(rèn)為，在未修改采購文件并且未通知潛在投標(biāo)人的情況下，可以視D公司投標(biāo)文件中相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)定其投標(biāo)是否有效。筆者贊成第二種意見，一是從《社?；鶖?shù)通知》發(fā)出到采購人、采購代理機(jī)構(gòu)知曉還有一個時間差，即使開標(biāo)前一日就知曉，再去修改采購文件并通知潛在投標(biāo)人缺乏可操作性，也會產(chǎn)生新的爭議。二是《社?；鶖?shù)通知》本身設(shè)立了允許補(bǔ)繳的過渡機(jī)制，表明政策制定時已考慮到新標(biāo)準(zhǔn)生效前后銜接的實(shí)際情況。所有前來投標(biāo)的供應(yīng)商，都表明其是響應(yīng)招標(biāo)文件的，即完全接受招標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容。而招標(biāo)文件明確“法律法規(guī)或政策文件有更新或另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，這就等于給采購人吃了顆定心丸，即不修改招標(biāo)文件，供應(yīng)商中標(biāo)后還是應(yīng)按新標(biāo)準(zhǔn)繳納社保，完全符合《社保基數(shù)通知》的要求。
爭議二：Y公司投訴是否成立，D公司中標(biāo)是否無效？
第一種意見認(rèn)為，投訴成立，中標(biāo)無效。投標(biāo)供應(yīng)商以及采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家均應(yīng)嚴(yán)格遵守國家政策和招標(biāo)文件的規(guī)定。招標(biāo)文件要求，供應(yīng)商須按照采購需求中物業(yè)服務(wù)人員崗位分別填報員工社保費(fèi)用，且須滿足采購需求中的“報價要求”，否則作無效投標(biāo)處理。D公司投標(biāo)文件內(nèi)容不執(zhí)行《社?；鶖?shù)通知》，評標(biāo)委員會不認(rèn)定投標(biāo)無效是錯誤的。
第二種意見認(rèn)為，投訴不成立，中標(biāo)有效。開標(biāo)之前招標(biāo)文件未進(jìn)行任何修改，D公司投標(biāo)文件內(nèi)容完全符合招標(biāo)文件要求。中標(biāo)后，D公司向采購人提供《承諾函》，承諾為該項(xiàng)目物業(yè)服務(wù)人員繳納的社會保險繳費(fèi)基數(shù)不低于《社保基數(shù)通知》，目前單位繳費(fèi)金額為1223.15元，D公司若違反政策規(guī)定，將自愿接受政府部門相應(yīng)處罰。若后續(xù)人社部門調(diào)增相應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)，D公司亦同步為員工提高最低繳納標(biāo)準(zhǔn)，并自行承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，并且不向采購人主張任何調(diào)增費(fèi)用。
第三種意見認(rèn)為，投訴部分成立但不影響采購結(jié)果，中標(biāo)結(jié)果有效。筆者贊成第三種意見，一是D公司在投標(biāo)文件編制階段，《社?；鶖?shù)通知》尚未發(fā)布，其投標(biāo)文件中的社保費(fèi)用未低于當(dāng)時最低標(biāo)準(zhǔn)。但開標(biāo)前一日，《社?；鶖?shù)通知》發(fā)布，D公司投標(biāo)報價明細(xì)表中社會保險費(fèi)用確實(shí)低于《社保基數(shù)通知》規(guī)定的新標(biāo)準(zhǔn)。因此，Y公司投訴部分成立。二是綜合考量招標(biāo)公告的發(fā)布時間、投標(biāo)文件的制作時間、《社保基數(shù)通知》發(fā)布及生效時間等因素，該投訴不影響采購結(jié)果。況且《社?；鶖?shù)通知》第三條明確設(shè)立了補(bǔ)繳機(jī)制，規(guī)定因調(diào)整繳費(fèi)工資基數(shù)產(chǎn)生的差額部分“可在2025年底前分次或一次性繳納”，故D公司在中標(biāo)后按新標(biāo)準(zhǔn)對社保費(fèi)用差額予以補(bǔ)繳，仍符合《社?；鶖?shù)通知》規(guī)定。因此，該補(bǔ)繳行為不會對其在該項(xiàng)目中的報價合理性以及合同履約能力產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性不利影響，不會影響采購結(jié)果。
爭議三：D公司中標(biāo)后的承諾能否成為其中標(biāo)有效的證據(jù)？
D公司在中標(biāo)后向采購人承諾，目前繳費(fèi)金額為1223.15元，若后續(xù)調(diào)增，亦同步提高最低繳納標(biāo)準(zhǔn)。對于D公司中標(biāo)后的承諾能否成為中標(biāo)有效的證據(jù)，有兩種意見。
第一種意見認(rèn)為，D公司中標(biāo)后的承諾是外部證據(jù)，不能證明其中標(biāo)有效。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十條規(guī)定，評標(biāo)委員會對是否滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求進(jìn)行符合性審查，必須嚴(yán)格限定在投標(biāo)人遞交的投標(biāo)文件范圍內(nèi)，只能根據(jù)投標(biāo)文件本身的內(nèi)容判定其響應(yīng)性。D公司中標(biāo)后的承諾不是投標(biāo)文件本身的內(nèi)容，不能作為對投標(biāo)人有利或不利的補(bǔ)充評審依據(jù)。
第二種意見認(rèn)為，D公司中標(biāo)后的承諾盡管是外部證據(jù)，但在質(zhì)疑、投訴、復(fù)議過程中可以佐證D公司中標(biāo)是否有效。筆者贊成第二種意見，一是D公司投標(biāo)文件完全符合招標(biāo)文件要求，不能認(rèn)定其投標(biāo)無效；二是D公司響應(yīng)招標(biāo)文件就表明其接受“法律法規(guī)或政策文件有更新或另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的要求，也不能認(rèn)定其投標(biāo)無效；三是D公司中標(biāo)后的承諾能夠證明其不是虛假應(yīng)標(biāo)，已按新政策要求履行。如其不按新政策要求履行，則能證明其中標(biāo)是無效的。
爭議四：評標(biāo)委員會在該項(xiàng)目評審中是否存在履職不當(dāng)?shù)膯栴}？
第一種意見認(rèn)為，根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十五條規(guī)定，評標(biāo)委員會在該項(xiàng)目評標(biāo)時應(yīng)停止評標(biāo)工作，與采購人、采購代理機(jī)構(gòu)溝通，待其確認(rèn)后修改招標(biāo)文件重新招標(biāo)。理由是，在新政策發(fā)布后，招標(biāo)文件中的內(nèi)容存在重大缺陷無法評標(biāo)，不修改招標(biāo)文件就評標(biāo)，將使評標(biāo)委員會處于“兩難”的狀態(tài)。而評標(biāo)委員會在交易中心告知《社?；鶖?shù)通知》內(nèi)容時置若罔聞，是不作為的表現(xiàn)。
第二種意見認(rèn)為，根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十一條的規(guī)定，評標(biāo)委員會應(yīng)在評標(biāo)時要求D公司作出必要的澄清、說明或者補(bǔ)正。理由是，D公司在編制投標(biāo)文件時不知悉《社?；鶖?shù)通知》中規(guī)定的新標(biāo)準(zhǔn)，如D公司投標(biāo)不執(zhí)行新政策，則屬于投標(biāo)無效的情形，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)以書面形式要求D公司作出必要的澄清、說明，或者補(bǔ)正，由D公司采用書面形式進(jìn)行回應(yīng)。評標(biāo)委員會履職不當(dāng)，直接一致認(rèn)定11家投標(biāo)供應(yīng)商報價通過。
第三種意見認(rèn)為，沒有事實(shí)依據(jù)證明評標(biāo)委員會未履行相關(guān)職責(zé)。筆者贊成第三種意見，一是該項(xiàng)目不存在導(dǎo)致評標(biāo)工作無法進(jìn)行的情形，招標(biāo)文件內(nèi)容中已經(jīng)有與新標(biāo)準(zhǔn)相銜接的內(nèi)容，不存在歧義、重大缺陷，招標(biāo)文件內(nèi)容也不違反國家強(qiáng)制性規(guī)定，不適用《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十五條規(guī)定。二是招標(biāo)文件要求“法律法規(guī)或政策文件有更新或另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，D公司投標(biāo)就上述內(nèi)容予以響應(yīng)，其投標(biāo)文件不存在含義不明確、同類問題表述不一致的內(nèi)容，無需其作出澄清、說明或者補(bǔ)正。否則，評標(biāo)委員會可能被其他供應(yīng)商認(rèn)為是故意給D公司爭取中標(biāo)機(jī)會。
（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）
法律鏈接
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》有關(guān)條款
第五十一條 對于投標(biāo)文件中含義不明確、同類問題表述不一致或者有明顯文字和計算錯誤的內(nèi)容，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)以書面形式要求投標(biāo)人作出必要的澄清、說明或者補(bǔ)正。
投標(biāo)人的澄清、說明或者補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)采用書面形式，并加蓋公章，或者由法定代表人或其授權(quán)的代表簽字。投標(biāo)人的澄清、說明或者補(bǔ)正不得超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
第六十五條 評標(biāo)委員會發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評標(biāo)工作無法進(jìn)行，或者招標(biāo)文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)停止評標(biāo)工作，與采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)溝通并作書面記錄。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)修改招標(biāo)文件，重新組織采購活動。
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